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Wo bitte geht's zum Lagerfeuer?
Eine kritische Sicht auf das institutionelle Labyrinth der EU

Demokratiedefizit

Ein Lagerfeuer ist ein Ort, an dem sich Menschen treffen. Früher trafen sie sich, um über die Themen von gemeinsamem Interesse zu sprechen. Denken Sie an indianische oder germanische Stämme (z.B. den berühmten Althing in Island). Das moderne öffentliche Lagerfeuer ist das Parlament. In der öffentlichen Debatte bestreiten die Abgeordneten das Für und Wider eines Themas und entscheiden mit einfacher Mehrheit. Aber wo ist das Lagerfeuer auf europäischer Ebene?

Das Lagerfeuer als Bild für einen transparenten, sozial akzeptierten und deshalb sozial befriedend wirkenden politischen Entscheidungsprozess hat es heutzutage schwer. Vor allem in den größeren Nationalstaaten verteilt sich die reale politische Macht auf viele kleine mehr informelle Mini-Machtzentren, in denen im Vorfeld parlamentarischer Entscheidungen die verschiedenen Interessen in der Gesellschaft relativ geräuschlos austariert werden. Ausschüsse, Fachgruppen in den Ministerien, Lobbygespräche, Fraktionssitzungen, Koalitionssitzungen, Runde Tische, Expertenkommissionen: Das alles führt dazu, dass in den Parlamenten am Ende des Tages gar nicht mehr so viel zu entscheiden ist. Das entscheidende Versprechen der parlamentarischen Demokratie ist, dass die Bürgerinnen und Bürger durch den Wahlakt Einfluss auf die politischen Entscheidungsprozesse nehmen können. Wenn diese aber in diverse Expertenrunden ausgelagert werden, geht dieses Lagerfeuergefühl verloren.

Auf nationaler Ebene können wir dies zum Teil dadurch ausgleichen, dass wir uns mit dem politischen System auskennen. Wir wissen um die Strukturen, wir kennen die Akteure, wir haben herausgefunden, wie man mit den Medien umgehen und wen man wie ansprechen muss, um den eigenen Ziele als NGO Ausdruck zu verleihen. Wir als Mehr Demokratie fordern zusätzlich noch die Einführung von Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie, damit die Bürgerinnen und Bürger am politischen Betrieb mit allen seinen Sachzwängen vorbei in einer sozial akzeptierten Form initiativ werden und Themen auf die politische Tagesordnung setzen können. Volksbegehrenskampagnen sind so etwas wie das moderne Lagerfeuer und können wichtige Impulse im ganzen politischen System setzen.

Das Institutionengefüge auf europäischer Ebene

Das Institutionengefüge auf europäischer Ebene erweist sich demgegenüber als sperrig. Viel ist die Rede vom Demokratiedefizit in der EU. Aber worin genau besteht es? Das Parlament ist direkt gewählt, die Regierungen sind demokratisch legitimiert, und beide bestimmen gemeinsam die Kommission. Also kann man nicht bestreiten, dass es eine Legitimationskette gibt, die vom Elektorat ausgeht und bei den EU-Institutionen endet.

Eine solche Betrachtungsweise findet man oft bei den überzeugten Anhängern der gegenwärtigen EU. Ich hingegen glaube, dass diese Betrachtung zu formal ist. Die Legitimation wird hier über mehrere Stufen immer weiter „nach oben“ durchgereicht und „verdünnt“ sich dabei durch verschiedene Effekte, die durch den institutionellen Aufbau der EU verursacht werden.

Vermischung von Legislative und Exekutive

Es ist zu wenig bekannt, dass es kaum eine EU-Richtlinie gibt, die nicht die Zustimmung aller (oder wenigstens der großen) EU-Staaten hat. Im regulären Gesetzgebungs­verfahren der EU entscheiden Rat und Parlament gemeinsam. D.h. jede Regierung (zumindest der großen Staaten) hat quasi ein Vetorecht. Eine EU-Richtlinie, von den Regierungen mit beschlossen, muss dann auf nationaler Ebene in das geltende Recht überführt werden. Da in der parlamentarischen Demokratie die Regierung immer durch eine Regierungskoalition im Parlament gestützt wird, die „ihrer“ Regierung niemals die Gefolgschaft verweigern wird, wird dies oftmals wie eine Formsache gehandhabt. Die in Brüssel getroffenen Beschlüsse müssen dann auf nationaler Ebene „nachvollzogen“ werden.

Im Kern führt dies aber zu einer bedenklichen Aushöhlung der Gewaltenteilung, wenn dieses Verfahren seinen Ausnahmecharakter verliert und zur Regel wird. Durch diesen Mechanismus sind es letztendlich die Regierungen der EU-Staaten, die Gesetze auf nationaler Ebene beschließen. Die in der parlamentarischen Demokratie angelegte Vorherrschaft der Exekutive, die durch die Bildung eines Machtblocks aus Regierungskoalition und Regierung verursacht wird und durch die Koalitionsdisziplin durchgesetzt wird, wird hierdurch nochmal deutlich verstärkt. Die hierdurch verursachten Gesetzesakte im Deutschen Bundestag belaufen sich mittlerweile auf stolze 70 bis 80 Prozent (je nach Zählmethodik). Hier gibt es einen Souveränitätsverlust auf nationaler Ebene, der durch keinen entsprechenden Souveränitätsgewinn auf europäischer Ebene ausgeglichen wird.

Die Kommission wird von den nationalen Regierungen ernannt

Weitere Aspekte treten hinzu. Die EU-Kommission wird durch die Regierungen berufen. Das EU-Parlament muss zwar zustimmen, hat aber kein Vorschlagsrecht. Dieser Vorgang wäre auf nationaler Ebene damit vergleichbar, dass der Regierungschef durch die Ministerpräsidenten der Länder ernannt würde. Die EU-Kommission ist in der heutigen Form nicht mit einer Regierung in einer parlamentarischen Demokratie zu vergleichen, sondern eher mit einem geschäfts­führenden intergouvernementalen Europa-Ausschuss nationaler Regierungen.

Mangelnde Transparenz

Die Verhandlungen im Ministerrat, die Teil des Gesetzgebungsverfahrens in der EU sind, sind komplett nicht-öffentlich. Es ist in einer Demokratie schlicht unvorstellbar, dass entscheidende Teile des Verfahrens intransparent und geheim sind. Dass sich manche Akteure von Zeit zu Zeit zu informellen Gesprächen auf Fluren, Parkplätzen oder Pizzerien treffen, um Kompromisslinien auszuloten, ist in Ordnung, solange die wesentlichen Teile des Prozesses öffentlich sind.

Alleiniges Initiativrecht der Kommission

Eines der sonderbarsten Phänomene im Brüsseler Labyrinth ist das alleinige Initiativrecht der EU-Kommission. Das Institutionengefüge ist sehr stark geprägt von dem zwischenstaatlichen Charakter der EU-Verträge. In jedem zwischenstaatlichen Vertrag gibt es normalerweise eine Versammlung der Regierungen, welche ja die eigentlichen Vertragspartner sind. Diese ernennt dann ein Sekretariat, das zwischen den Versammlungen im Rahmen des jeweiligen Vertrages aktiv wird. So war es auch bei der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (sog. "Montanunion"). Die Regierungen waren als "Ministerrat" präsent, während die "Hohe Behörde" die Sekretariatsfunktion inne hatte. Diese beiden Organe wurden damals ergänzt durch eine "Parlamentarische Versammlung", die von den nationalen Parlamenten beschickt wurde und beratenden Charakter hatte. Natürlich hat jeder zwischenstaatliche Vertrag auch ein Schiedsgericht, der im Fall der EGKS einfach "Gerichtshof" hieß. Die Trias Rat - Kommission - Parlament hat also eine klar erkennbare Wurzel in der zwischenstaatlichen Entstehungsgeschichte der EU.

Hinzu kommt, dass man damals den nationalen Regierungen nicht über den Weg traute, was echte europäische Initiativen anging. Es hatte sich schon während des Krieges bei vielen Politikern die Überzeugung gefestigt, dass es nach dem Krieg zu irgendeiner Form von europäischer Zusammenarbeit kommen muss. Einer der herausragendsten Köpfe seinerzeit war Jean Monnet. Auf ihn ging die Idee der Montanunion letztendlich zurück, und er wurde dann der erste Präsident der Hohen Behörde. Es war sicherlich auch der prägende Einfluss seiner charismatischen Persönlichkeit, der dazu führte, dass man den Regierungen und erst recht nicht den in der Zusammensetzung völlig unkontrollierbaren Parlamenten kein Initiativrecht zubilligte. Vielmehr war es die Hohe Behörde, die mit immer neuen Vorschlägen die Integration vorantrieb und so zu einer Ideenschmiede der europäischen Integration wurde. Die Arbeit der Hohen Behörde war von allem Anfang an getragen von einem speziellen "europäischen Geist", was man auch heute noch spüren kann.

Am Ende des Tages ist die EU-Kommission nicht einfach eine Regierung, die der parlamentarischen Mehrheit verpflichtet ist, sondern sie ist laut EUV immer und zuerst der europäischen Integration verpflichtet. Sie ist die einzige Institution, die Verordnungen oder Richtlinien vorschlagen darf. Warum sie welche Vorschläge macht oder nicht, ist nicht transparent. Kein Abgeordneter im EU-Parlament kann von sich aus irgendein Gesetzesvorhaben initiieren, wie es in jedem nationalen Parlament möglich ist. Die Abgeordneten haben zwar in der Zwischenzeit Mittel und Wege gefunden, die Kommission zu bestimmten gewünschten Initiativen aufzufordern. Und mit dem Instrument der Europäischen Bürgerinitiative haben auch die Bürgerinnen und Bürger Möglichkeiten, der Kommission Initiativen nahezulegen. Aber die verbindliche Letztentscheidung liegt einzig und allein bei der Kommission. Alles, was in den politischen Prozess auf europäischer Ebene Einlass finden möchte, muss durch dieses Nadelöhr.

Die Regierungen haben eine zu starke Position

Ebenfalls mit dem zwischenstaatlichen Charakter der Europäischen Verträge hängt zusammen, dass die Regierungen eine überproportional starke Position haben. Im Ministerrat sitzen Regierungsvertreter und sind – einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit, je nach Thema – so am Gesetzgebungsverfahren direkt beteiligt. Außerdem gibt es noch viele wichtige Politikbereiche, wo das Parlament gar nicht beteiligt ist (z.B. polizeiliche Zusammenarbeit) und wo die Regierungen zusammen mit der Kommission – und in vielen Bereichen sogar ganz ohne die Kommission (z.B. Verteidigungspolitik) - beschließen können. Die Regierungen haben eine überproportional starke Position und nutzen diese in der Regel, um missliebige Initiativen zu blockieren oder um Initiativen durchzusetzen, die sie auf nationaler Ebene nicht durchsetzen können. In der letzten Zeit hat man oft beobachten können, dass Initiativen im Umweltbereich, die von Kommission und Parlament gutgeheißen wurden, im Rat keine Mehrheit fanden. Oft genug sind sie dann an der fehlenden Zustimmung einer einzigen Regierung, meistens der deutschen, gescheitert.

Das Trilog-Verfahren ist nicht-öffentlich

Wenn Parlament und Ministerrat sich nicht einigen können, gibt es ein sog. Trilog-Verfahren, in dem sich Vertreter der Kommission, des Parlaments und des Rats zusammensetzen und aushandeln, in welcher Form die in Frage stehende Initiative beschlossen werden kann. Die Verhandlungen sind natürlich nicht-öffentlich und das Ergebnis ist den mittlerweile etablierten Gepflogenheiten folgend für alle Gremien bindend. Dieser Trilog steht nicht in den Verträgen und ist aus demokratischer Perspektive sehr kritisch zu sehen, da er intransparent ist und der weiteren Auflösung der Gewaltenteilung Vorschub leistet.

Die Zusammensetzung des EU-Parlaments hat zu wenig Einfluss auf die Politik der Kommission

Wenn die Inhalte des politischen Prozesses auf EU-Ebene nicht durch die Bürgerinnen und Bürger beeinflusst, geschweige denn gesetzt werden können, dann verflüchtigt sich der Inhalt des Wahlaktes. Die Wahl eines Abgeordneten, der von einer nationalen Partei aufgestellt wird und oftmals unter mehr nationalen als europäischen Gesichtspunkten zur Wahl steht, hat dann keine Bedeutung für die politische Willensbildung auf EU-Ebene.

Es gibt gegenwärtig auch zu wenig echte europäische Parteien, die bestimmte politische Vorschläge aus rein europäischer Perspektive erarbeiten würden. Das liegt einerseits am Wahlrecht zum EU-Parlament. Jeder Mitgliedsstaat darf "seine" Abgeordnete nach eigenem Wahlrecht wählen. Die nationalen Parteien schließen allenfalls Wahlbündnisse mit ähnlichen Parteien in anderen Staaten. Das ist aber nicht zu vergleichen mit einer genuin europäischen Partei oder einer transnationalen Liste. Und dass aus dem Parlament heraus keine Gesetzesinitiative möglich ist, fördert auch nicht gerade das entstehen einer genuin europäischen Parteienlandschaft.

Das Subsidiaritätsprinzip steht nur auf dem Papier

Die europäische Ebene sollte eigentlich nur aktiv werden, wenn sie etwas besser regeln kann, als die unteren Ebenen. Wer aber entscheidet darüber, wo etwas besser geregelt ist, und nach welchen Kriteren wird da entschieden? Wer hat die Kompetenzkompetenz?

Schauen wir uns einmal das Beispiel der Sommerzeitumstellung an. Die EU-Kommission versuchte in letzter Zeit verstärkt durch Konsultationsverfahren sich in dieser Frage den Bürgerinnen und Bürgern mehr zu öffnen. In der Diskussion über die Abschaffung der jährlichen Sommerzeitumstellung wurden drei Alternativen identifiziert:

  • Sommerzeit-Umstellung beibehalten

  • Sommerzeit abschaffen

  • Winterzeit abschaffen

Aus demokratiepolitischer Perspektive würde es nichts nützen, wenn sich die Kommission eine dieser Positionen zu eigen macht und in den Gesetzgebungsprozess der EU einschleust, denn die Anhänger der jeweils nicht berücksichtigten Position würden sich dann übergangen fühlen. Das Konsultationsverfahren ist ja freiwillig und es ist mehr oder weniger vom Zufall abhängig, wer von der Konsultation erfahren hat und dann auch noch an ihr teilnimmt. Das Verfahren ist in keinster Weise transparent und repräsentativ.

Hier zeigt sich die Stärke der Idee der parlamentarischen Demokratie. Die Bürgerinnen und Bürger haben im Idealfall ein Parlament gewählt, dass das Meinungsspektrum in der Bevölkerung genau genug abbildet. Diese bringen Vorschläge und Gegenvorschläge ins Parlament ein, es gibt dort öffentliche Diskussionen und am Ende eine öffentliche Abstimmung. Diese wirkt dann ganz anders in die Gesellschaft hinein. Sie beruhigt die Gemüter, weil jede Strömung sich sagen kann, dass sie gehört worden ist.

Im vorliegenden Falle hat die Kommission empfohlen, die Richtlinie zur einheitlichen Sommerzeitumstellung in Europa zu streichen, sodass die einzelnen Mitgliedsstaaten wieder selbst entscheiden können, ob sie an der Sommerzeitumstellung teilnehmen wollen oder nicht. Auch wenn diese Empfehlung vernünftig erscheint, offenbart sie bei genauerem Nachdenken ein weiteres Problem dieser Entscheidungsprozesse: Wer legt eigentlich fest, welche Ebene für welche Fragen zuständig ist? Im vorliegenden Fall ist es offenbar die EU-Ebene, die dies entscheidet. Erst wenn sie ihren Kompetenzvorrang aufgibt, kann die darunter liegende Ebene wieder aktiv werden.

Das ist nun paradox: Der Souverän hat bestimmte Kompetenzen an die EU-Ebene abgegeben, aber er kann sie aus eigener Initiative nicht mehr zurückholen. Erst wenn die EU-Ebene zu der Meinung kommt, dass sie diese Kompetenzen nicht mehr nutzen möchte, kann die nationale Ebene wieder aktiv werden. Föderalismus geht anders!

Gegen die nationalistische Rückabwicklung der EU - für ein europäisches Lagerfeuer!

Unserer Ansicht nach führen diese Verfahrensbesonderheiten dazu, dass sich auf EU-Ebene Delegitimierungseffekte anhäufen, die am Ende des Tages dazu führen, dass sich die EU-Bürgerinnen und Bürger - also wir - nicht mehr repräsentiert fühlen. Eine Abkehr von der EU ist eine deutlich beobachtbare Konsequenz aus dieser Situation. Die Wahlbeteiligung zum EU-Parlament hat seit vielen Jahren deutlich abgenommen, und in den letzten Jahren finden national orientierte Kräfte, die sehr stark gegen die EU ausgerichtet sind, in vielen EU-Ländern deutlichen Anklang. Die Nationalisten behaupten, dass Demokratie nur im nationalen Rahmen wirksam organisiert und gelebt werden kann. Auf europäischer Ebene sollten nur die Regierungen miteinander verhandeln ("Europa der Vaterländer").

Wenn man dieser Behauptung widersprechen will, dann darf man die Augen vor den echten Demokratiedefiziten auf europäischer Ebene nicht verschließen, sonst wirkt man sofort unglaubwürdig und treibt die Bürgerinnen und Bürger noch weiter in die Arme der Rechtsnationalen. Aus diesem Grund schlagen wir vor, den institutionellen Aufbau der EU zu reformieren. Wir Bürgerinnen und Bürger Europas haben jenseits aller Interessengegensätze, die es im Alltag zwischen uns geben mag, viele Aufgaben und Probleme gemeinsam. Deshalb wollen wir auch gemeinsam nach Lösungen suchen und uns gegenseitig helfen können. Wir leben alle in einem gemeinsamen Haus, unserem „europäischen Haus“. Und deshalb müssen wir uns über den Bauplan dieses Hauses verständigen. Der Bauplan, das sind die Spielregeln, Grundsätze und Werte, nach denen die Demokratie auf europäischer Ebene funktionieren soll.

Eine Neufundierung der EU wird nur gelingen, wenn sie sich deutlich abhebt von dem bisherigen Weg. Die Macht auf EU-Ebene bedarf einer stärkeren Legitimation als bisher. Darüber hinaus brauchen wir eine Diskussion über eine Neuverteilung der Macht zwischen den verschiedenen politischen Ebenen. Das Ziel muss dabei sein, wieder mehr Kompetenzen an die Ebenen zurückzugeben, die den Menschen näher sind. Nicht nur die EU-Ebene, sondern auch die Nationalstaaten sehen wir hier in der Pflicht, Kompetenzen nach unten zurückzureichen.

Lasst uns gemeinsam dafür streiten, dass es ein echtes europäisches Lagerfeuer gibt!

Stefan Padberg, AK Europa und Welt von Mehr Demokratie e.V.

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